O Governo de Sergipe, através da Procuradoria Geral do Estado, entrou com embargos declaratórios contra decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), que considerou inconstitucionais leis estaduais que autorizam o Poder Executivo Estadual a desmembrar cargos comissionados.
Na prática, segundo o deputado estadual Georgeo Passos (Cidadania), o governo publicava no Diário Oficial um decreto com a divisão de um cargo de comissão de alto salário em vários de menor valor, sob o argumento de não gerar custos.
Um exemplo, de acordo com o parlamentar, aconteceu no último mês de agosto, quando o Estado publicou a transformação de 20 CCs em 80 cargos.
No entendimento do STF, a manobra é inconstitucional por não respeitar a competência exclusiva da Assembleia Legislativa, que é o poder responsável por autorizar, na forma de lei específica, criação de novas vagas no Estado.
No recurso, o governo sergipano lembra que essa medida já vem sendo executado há 28 anos e que a proibição provocará grande instabilidade, inclusive em situações jurídicas já consolidadas.
“São mais de 28 anos de edição de decretos com base nas disposições que foram, agora, declaradas inconstitucionais, com a realização de incalculáveis transformações de cargos e funções de confiança, cujos efeitos, bem como a validade dos atos praticados, precisam ser resguardados, a bem da segurança jurídica, com a finalidade de afastar a possibilidade de desfazimento de atos e negócios jurídicos, questionamentos sobre a remuneração percebida, sob pena de se criar, no âmbito da Administração Pública Estadual sergipana, grande instabilidade, inclusive em situações jurídicas já consolidadas, com enorme repercussão na ordem administrativa”, diz o documento jurídico que o Hora News teve acesso.
A Procuradoria do Estado observa que prevalecendo a declaração de inconstitucionalidade toda a organização funcional do Estado terá que ser revista, gerando grande impacto para a organização administrativa estadual.
“Ademais, com a declaração de inconstitucionalidade perpetrada na presente ação direta, será preciso rever – processo já iniciado – toda a organização funcional do Estado, não só na administração direta, mas em toda as entidades, empresas e fundações que compõem a administração indireta do Estado de Sergipe, com grande impacto para a organização administrativa do Estado”, diz o recurso.
Os embargos de declaração foram autorizados pelo governador em exercício Ricardo Múcio. O documento jurídico é assinado pelo procurador do Estado, André Luís Santos Meira.
Confira a íntegra do recurso.
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EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI, DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, DD. RELATOR DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº
6.180/SE
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.180/SE
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE, em exercício, por
conduto de seu Procurador do Estado que abaixo subscreve, vem,
com o respeito e acato de estilo, na forma do art. 1.022, I e II,
do Código de Processo Civil, bem como dos arts. 26 e 27 da Lei nº
9868/99, opor os presentes EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, em face da r.
decisão colegiada proferida por esse colendo Supremo Tribunal
Federal, nos autos da ação direta epigrafada, mercê de contradição
e omissões, consoante será demonstrado.
I – DO ACÓRDÃO EMBARGADO
Por meio do acórdão ora embargado, o Supremo Tribunal
Federal, por maioria de votos, julgou procedente o pedido
formulado na ação direta epigrafada para:
i) se declarar inconstitucional o art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 do
Estado de Sergipe; ii) tendo em vista o efeito repristinatório da declaração de
inconstitucionalidade da referida norma da Lei nº 8.496/18, se declarar
igualmente inconstitucionais o art. 50, incisos I e II, da Lei nº 3.591/95; o art.
62, incisos I e II, da Lei nº 4.749/03; o art. 65, incisos I e II, da Lei nº 6.130/07;
o art. 73, incisos I e II, da Lei nº 7.116/11; e o art. 49, incisos I e II, da Lei nº
7.950/14 do Estado de Sergipe; e iii) se conferir interpretação conforme ao
art. 6º da Lei nº 2.963/91 do Estado de Sergipe, a fim de se esclarecer que a
extinção de cargos ou funções públicas, mediante ato normativo infralegal,
somente pode recair sobre os postos vagos.
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Eis a ementa do referido aresto:
Ação direta de inconstitucionalidade. Direito constitucional e administrativo.
Leis estaduais. Questão preliminar. Complexo normativo. Aditamento da
petição inicial. Conhecimento. Mérito. Criação, extinção e transformação de
cargos, funções ou empregos públicos. Artigo 48, inciso X, c/c o art. 61, § 1º,
inciso II, alínea a, da Constituição Federal. Chefe do Poder Executivo.
Prerrogativa. Decreto. Artigo 84, inciso VI, alíneas a e b, da CF. Precedentes.
Transformação de funções de confiança em cargos em comissão e vice-versa.
Postos funcionais de naturezas distintas. Princípio da reserva legal. Não
observância. Tribunal de Contas. Ressalva dos postos ocupados.
Obrigatoriedade. Procedência do pedido. 1. Questão preliminar:
conhecimento da ação, nos termos em que foi aditada a petição inicial, a fim
de que o objeto de apreciação da presente ação direta de inconstitucionalidade
abarque a totalidade do complexo normativo estadual que disciplina a matéria
impugnada. Precedentes. 2. Mérito: a criação, extinção e transformação de
cargos, funções ou empregos públicos depende, em regra, de lei formal e
específica para cada situação, de iniciativa do chefe do Poder Executivo, nos
termos do art. 48, inciso X, c/c o art. 61, § 1º, inciso II, alínea a, da
Constituição Federal, regra de absorção compulsória pelos estados-membros,
os quais devem seguir o modelo federal em seus parâmetros e limites.
Precedentes. 3. Há autorização constitucional para que o chefe do Executivo
disponha, em certas situações, mediante decreto, sobre organização e
funcionamento da Administração Pública, desde que observadas as condições
previstas no art. 84, inciso VI, alíneas a e b, da Constituição. Todavia, para
fins de mera reorganização interna da Administração Pública, não é cabível a
transformação, mediante decreto ou outro ato normativo infralegal, de funções
de confiança em cargos em comissão e vice-versa, uma vez que tais postos
funcionais possuem naturezas e formas de provimento distintas, por expressa
disposição constitucional (art. 37, inciso V, da CF). 4. Eventual prerrogativa
do chefe do Executivo para transformação entre si de postos funcionais de
naturezas diversas equivaleria, em última análise, a uma autorização para
extinguir cargos e funções públicas e, na sequência, criar outros em seu lugar,
tudo isso mediante fonte normativa infralegal, isto é, sem observância ao
princípio constitucional da reserva legal. Ademais, para cada um desses novos
cargos ou funções seria logicamente instituída a respectiva remuneração ou
gratificação pecuniária, providência condicionada ao princípio da reserva
legal, consoante já decidido pela Suprema Corte. 5. As normas dispostas no
art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 do Estado de Sergipe, ao autorizarem
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o Executivo estadual a proceder, com vistas à execução da lei, à transformação
de “cargos em comissão em funções de confiança” e vice-versa, por ato
infralegal, mostram-se incompatíveis com a Constituição Federal. Isso porque
i) atribuem ao Chefe do Executivo competência que vai além da mera
organização administrativa, porquanto conferem a ele, na prática, poderes
para extinguir cargos e funções públicas e criar outros em seu lugar, com
fixação da correlata gratificação, sem edição de lei formal e ii) viabilizam a
transformação de cargos comissionados em funções de confiança e vice-versa,
providência vedada, uma vez que eles são postos funcionais de natureza
distinta. 6. Não obstante possuam autonomia funcional, administrativa e
financeira, as cortes de contas devem, no contexto das medidas normativas
para sua organização e funcionamento interno, guardar observância aos
mesmos limites estabelecidos a esse respeito no art. 84, inciso VI, alíneas a e
b, da CF, quais sejam: não gerar aumento de despesa; e extinguir funções ou
cargos públicos somente nos casos de vacância. 7. A norma inserta no art. 6º
da Lei Sergipana nº 2.963/91, apesar de bem observar a vedação
constitucional de aumento, ao dispor que fica autorizado o Tribunal de Contas
Estadual, “em relação aos Cargos em Comissão e Funções de Confiança, a
transformá-los, modificá-los, extingui-los”, não faz a necessária ressalva de
que a extinção de cargos ou funções públicas apenas pode recair sobre os
postos vagos. Não observância dos moldes previstos na alínea b do inciso VI
do art. 84 da CF. 8. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido é julgado
procedente para: i) se declarar inconstitucional o art. 43, incisos I e II, da Lei
nº 8.496/18 do Estado de Sergipe; ii) tendo em vista o efeito repristinatório da
declaração de inconstitucionalidade da referida norma da Lei nº 8.496/18, se
declarar igualmente inconstitucionais o art. 50, incisos I e II, da Lei nº
3.591/95; o art. 62, incisos I e II, da Lei nº 4.749/03; o art. 65, incisos I e II,
da Lei nº 6.130/07; o art. 73, incisos I e II, da Lei nº 7.116/11; e o art. 49,
incisos I e II, da Lei nº 7.950/14 do Estado de Sergipe; e iii) se conferir
interpretação conforme ao art. 6º da Lei nº 2.963/91 do Estado de Sergipe, a
fim de se esclarecer que a extinção de cargos ou funções públicas, mediante
ato normativo infralegal, somente pode recair sobre postos vagos.
(ADI 6180, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em
15/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 23-08-2023
PUBLIC 24-08-2023)
Com as devidas homenagens ao v. acórdão, entende o
ora Embargante pela necessidade de seu aclaramento, com a
eliminação de rara contradição, assim como pela presença das
condições próprias ao deferimento de modulação prospectiva da
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eficácia da decisão, como a seguir se analisará em tópicos
próprios.
II – DA OMISSÃO CONSTANTE DO ACÓRDÃO EMBARGADO: NECESSIDADE DE
MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS DA DECISÃO
De início, cumpre ressaltar que a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal é pacífica quanto à possibilidade – não
analisada por esse Excelso Pretório, a configurar a omissão a ser
suprimida nestes aclaratórios – de modulação dos efeitos de suas
decisões em sede de controle abstrato de constitucionalidade, com
esteio no art. 27 da Lei nº 9.868/1999, tendo em vista a garantia
da segurança jurídica ou de excepcional interesse social:
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo
em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social,
poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus
membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha
eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha
a ser fixado.
Verifica-se que o dispositivo acima reproduzido
estabelece a observância de dois requisitos para a realização da
modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade de
lei ou ato normativo em sede de controle concentrado: (i) razões
de segurança jurídica ou de excepcional interesse social; e (ii)
quórum qualificado de dois terços dos membros do Supremo Tribunal
Federal.
Por outro lado, importante ressaltar que a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite o conhecimento
de embargos declaratórios para a modulação da eficácia das
decisões proferidas em controle concentrado de
constitucionalidade, desde que comprovada suficientemente
hipótese de singular excepcionalidade (ADI 3.601 ED, Rel. Min.
DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/12/2010):
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI DISTRITAL Nº 3.642/05, QUE “DISPÕE SOBRE A COMISSÃO PERMANENTE
DE DISCIPLINA DA POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL”. AUSÊNCIA DE
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PEDIDO ANTERIOR. NECESSIDADE DE MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. O art. 27
da Lei nº 9.868/99 tem fundamento na própria Carta Magna e em princípios
constitucionais, de modo que sua efetiva aplicação, quando presentes os
seus requisitos, garante a supremacia da Lei Maior. Presentes as condições
necessárias à modulação dos efeitos da decisão que proclama a
inconstitucionalidade de determinado ato normativo, esta Suprema Corte
tem o dever constitucional de, independentemente de pedido das partes,
aplicar o art. 27 da Lei nº 9.868/99. 2. Continua a dominar no Brasil a doutrina
do princípio da nulidade da lei inconstitucional. Caso o Tribunal não faça
nenhuma ressalva na decisão, reputa-se aplicado o efeito retroativo.
Entretanto, podem as partes trazer o tema em sede de embargos de
declaração. 3. Necessidade de preservação dos atos praticados pela Comissão
Permanente de Disciplina da Polícia Civil do Distrito Federal durante os quatro
anos de aplicação da lei declarada inconstitucional. 4. Aplicabilidade, ao caso,
da excepcional restrição dos efeitos prevista no art. 27 da Lei 9.868/99.
Presentes não só razões de segurança jurídica, mas também de excepcional
interesse social (preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas
e do patrimônio – primado da segurança pública), capazes de prevalecer
sobre o postulado da nulidade da lei inconstitucional. 5. Embargos
declaratórios conhecidos e providos para esclarecer que a decisão de
declaração de inconstitucionalidade da Lei distrital nº 3.642/05 tem eficácia a
partir da data da publicação do acórdão embargado.
(ADI 3601 ED, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em
09/09/2010, DJe-244 DIVULG 14-12-2010 PUBLIC 15-12-2010 EMENT VOL02451-01 PP-00001 RTJ VOL-00217-01 PP-00230)
A pretensão em foco de modulação dos efeitos da
decisão ainda tem amparo no disposto nos arts. 20 e 21 da Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com a redação
dada pela Lei nº 13.655/2018, a qual incluiu no ordenamento
jurídico nacional a necessidade de que os pronunciamento
judiciais levem em consideração as consequências práticas de suas
decisões:
Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá
com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as
consequências práticas da decisão. [g.n.]
Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da
medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.
Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial,
decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
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administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências
jurídicas e administrativas. [g.n.]
Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá,
quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de
modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se
podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das
peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Pois bem. No presente caso, mercê do aditamento à
inicial perpetrado pelo Conselho Federal da OAB (eDoc. 41), para
incluir, no objeto da ação direta epigrafada, os dispositivos das
leis anteriores que remetem ao ano de 19951, diante de uma sucessão
de leis estaduais que reproduziram idêntica redação à norma
disposta no art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/2018 do
Estado de Sergipe, já se denota a magnitude do impacto causado ao
Poder Executivo do Estado de Sergipe.
São mais de 28 anos de edição de decretos com base
nas disposições que foram, agora, declaradas inconstitucionais,
com a realização de incalculáveis transformações de cargos e
funções de confiança, cujos efeitos, bem como a validade dos atos
praticados, precisam ser resguardados, a bem da segurança
jurídica, com a finalidade de afastar a possibilidade de
desfazimento de atos e negócios jurídicos, questionamentos sobre
a remuneração percebida2, sob pena de se criar, no âmbito da
Administração Pública Estadual sergipana, grande instabilidade,
inclusive em situações jurídicas já consolidadas, com enorme
repercussão na ordem administrativa.
Ademais, com a declaração de inconstitucionalidade
perpetrada na presente ação direta, será preciso rever – processo
já iniciado – toda a organização funcional do Estado, não só na
administração direta, mas em toda as entidades, empresas e
fundações que compõem a administração indireta do Estado de
Sergipe, com grande impacto para a organização administrativa do
Estado, bem como para milhares de pessoas, que serão,
1
Lei Estadual nº 3.591, de 09 de janeiro de 1995.
2 Muitas vezes cargos de em comissão e funções de confiança foram desmembrados em mais de uma função ou
cargo comissionado de igual natureza, mas com vencimento menores, a fim de não resultar em aumento de
despesa e, ao mesmo tempo, aumentar o número de servidores exercendo determinado cargo ou função na
administração direta e indireta do Estado de Sergipe.
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repentinamente, desligadas (exoneradas) dos respectivos cargos
comissionados que ocupam, gerados a partir de transformação de
outro cargo ou função com base na lei declarada inconstitucional.
Subitamente, acaso não acolhida a proposta de modulação que ora
se formula, a Administração Estadual (direta e indireta) perderá
uma grande massa de servidores, impactando o funcionamento da
máquina pública, com consequências que se irradiarão na execução
de projetos, serviços e políticas públicas essenciais,
especialmente para a população de baixa renda que mais depende
das ações do Poder Público.
São milhares de funções de confiança e cargos em
comissão que deverão ser reexaminados e adequados à nova realidade
normativa, a demandar um grande estudo sobre a estrutura
organizacional e administrativa do Estado, para o encaminhamento
de projeto de lei à Assembleia Legislativa, a fim de que a
extinção, transformação e a modificação desses cargos
comissionados e funções de confiança sejam realizados por meio de
lei específica, observando, assim, o princípio constitucional da
reserva legal, tal como restou decidido no r. acórdão ora
embargado.
Assim, no caso dos autos, é inegável a necessidade de
proteção do interesse social e da segurança jurídica pela
modulação dos efeitos da decisão em apreço, razão pela qual se
propugna sejam os efeitos da declaração de inconstitucionalidade
do art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 do Estado de
Sergipe tenha eficácia somente depois de 12 (doze) meses contados
da data da publicação do acórdão embargado, tempo necessário para
que a Administração Pública Estadual seja readequada, inclusive
com o desenvolvimento de estudos técnicos, a elaboração de projeto
de lei e sua aprovação pela Assembleia Legislativa.
III – DA CONTRADIÇÃO E DA OMISSÃO NO JULGAMENTO DA PRESENTE AÇÃO
DIRETA COM RELAÇÃO À DISPOSIÇÃO ATINENTE AO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO
Como bem salientado pelo Ministro ANDRÉ MENDONÇA, no
seu voto-vista, ambos os artigos impugnados na presente ação
direta (art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 e o art. 6º
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da Lei nº 2.963/91, ambos do Estado de Sergipe), ditam comandos
normativos idênticos, isto é, outorgam, respectivamente, ao Poder
Executivo e ao Tribunal de Contas sergipanos a possibilidade de:
(i) transformar cargos em comissão (a) em outros cargos em
comissão, ou (b) em funções de confiança; e (ii) transformar
funções de confiança (a) em outras funções de confiança, ou (b)
em cargos em comissão.
Na essência, são disposições legislativas
praticamente idênticas que, no entanto, receberam tratamento
diverso no julgamento que resultou no acórdão ora embargado,
consubstanciando uma contradição interna que merece ser eliminada
(ou, ao menos, esclarecida).
Enquanto a disposição relativa ao Poder Executivo do
Estado de Sergipe (art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18)
foi declarado inconstitucional, a disposição referente à Corte de
Contas estadual (art. 6º da Lei nº 2.963/91), embora carrega no
seu bojo comando normativo idêntico, foi mantida no ordenamento
jurídico, conferindo-se, tão somente, interpretação conforme, a
fim de esclarecer que a extinção de cargos ou funções públicas,
mediante ato normativo infralegal, somente pode recair sobre
postos vagos.
O disposto no art. 6º da Lei nº 2.963/1991 do Estado
de Sergipe traz quatro verbos distintos [“transformar”,
“modificar”, “extinguir” e “estabelecer” (novos escalonamentos)]. Pela decisão, apenas o verbo “extinguir” mereceu uma
redução no seu alcance, para se limitar aos postos vagos. A
contrario sensu, todos os demais verbos seriam constitucionais,
inclusive a ação de “transformar”, a mesma utilizada nos incisos
do art. 43 da Lei nº 8.496/18, cuja eficácia foi totalmente
extirpada do mundo jurídico por ofensa ao princípio
constitucional da reserva legal.
Ora, ou a transformação de cargo em comissão e funções
de confiança demandam lei formal tanto para o Poder Executivo,
como para o Tribunal de Contas, ou essa ação poderá ser exercida
por ambos independente de lei. As autorizações legislativas
são, ontologicamente, idênticas. Na essência, não há distinção
entre os atos infra legais do Poder Executivo e do Tribunal de
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Contas do Estado que transformaram cargos comissionais e funções
de confiança criados por lei em sentido estrito.
Qual a razão, então, para que essa transformação seja
vedada ao Poder Executivo, mas permitida ao Tribunal de Contas do
Estado? É preciso manter uma coerência interna no julgado, até
para que não haja uma dissonância no ordenamento jurídico administrativo do Estado de Sergipe.
Essa contradição merece ser eliminada ou esclarecida,
acaso apenas aparente, a bem da clareza das decisões proferidas
por essa Suprema Corte que impactam sobremaneira a ordem
administrativa do Estado.
De outra banda, também não se observou no julgamento
em riste qualquer análise sobre a constitucionalidade das demais
disposições3 do art. 6º da Lei nº 2.963/1991 do Estado de Sergipe,
especialmente quanto à constitucionalidade (ou não) dos verbos
“transformar”, “modificar” e “estabelecer (novos escalonamentos)”
e a compatibilidade dessas autorizações legislativas ao Tribunal
de Contas do Estado, a caracterizar omissão passível de supressão
por meio dos presentes aclaratórios.
IV – CONCLUSÃO
Com essas breves considerações, considerando o
elevado espírito público e técnico norteadores de judiciosos
pronunciamentos de todos os membros dessa Suprema Corte, requerse, após o necessário processamento, sejam conhecidos e providos
os presentes embargos de declaração, extirpando, assim, as
omissões e a contradição antes apontadas, sejam conferidos, se
for o caso, efeitos modificativos do v. acórdão embargado,
acolhendo-se, em qualquer hipótese, o pedido de modulação dos
efeitos da decisão para que a declaração de inconstitucionalidade
do art. 43, incisos I e II, da Lei nº 8.496/18 do Estado de
Sergipe tenha eficácia depois de 12 (doze) meses contados da data
da publicação do acórdão embargado.
3 A análise, permissa venia, se cingiu (ao menos expressamente) à questão da extinção de cargos em comissão.
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Pede e espera deferimento.
Brasília (DF), 31 de agosto de 2023.
(documento assinado eletronicamente)
André Luís Santos Meira
Procurador do Estado | OAB/SE n. 423-A
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